Inleiding door drs. Domien Verwer voor de themadag "Geef ze de ruimte" over het recht op ruimte op 10.11.1994 te Utrecht georganiseerd door Speelruimte. Toen ik mij voor het eerst verdiepte in het thema spelen in de woonomgeving, kwam het recht op speelruimte in de woonomgeving mij al gauw heel vanzelfsprekend voor.
Speelruimte bleek twee betekenissen te hebben. De betekenis van de specifieke bestemming voor kinderen. Maar ook in overdrachtelijke zin: het op kinderlijke en vanzelfsprekende manier gebruik maken van het woongebied. Het spelen in de woonomgeving is een algemeen verschijnsel. We zien dagelijks om ons heen kinderen op straat spelen, op de speelplaats, het plein, in het park, aan het water, enz. en op een heel vanzelfsprekende manier. Natuurlijk komen er wel conflicten voor met de volwassen gebruikers van de woonomgeving en de omwonenden; dat hoort er ook bij. Maar de tijd dat je beslist op de stoep moest blijven of dat de wijkagent je verbood op straat (op de rijbaan) te spelen, is echt voorbij.
Het gemotoriseerde verkeer blijft echter wel een reëel probleem voor kinderen die de openbare ruimte gebruiken. En ik zou zelfs de stelling willen verdedigen dat het verkeer een van de belangrijkste motieven vormt om je druk te maken over het recht van kinderen op de openbare ruimte.
Vraagstelling
De vraag die in deze inleiding centraal staat luidt:
- Hoe staat het met het recht van kinderen en jeugdigen op het gebruik van de openbare ruimte?
Ik wil daarom twee vragen onderscheiden:
- Hoe legitiem is het gebruik van de woonomgeving door de jeugd;
- In hoeverre kan het 'recht op ruimte' juridisch geformuleerd worden.
Inmiddels is het buitenspelen uitvoerig door wetenschappers onderzocht en hebben we er veel kennis over verworven. Daarmee kan ook goed worden beargumenteerd dat buitenspelen en alle activiteiten die daarmee samenhangen, beantwoordt aan de basisbehoeften van kinderen. Een van de opvallendste gegevens die steeds terugkeren in die onderzoeken is dat kinderen in beginsel het hele woongebied gebruiken. Op jonge leeftijd direct voor de deur en naarmate ze ouder worden met een steeds grotere actieradius.
Dat kinderen moeten kunnen spelen in woongebieden is dan ook een wijdverbreide opvatting en niet alleen onder onderzoekers. Dit blijkt ook uit tal van woningmarktonderzoeken naar de wensen/eisen die woningzoekenden aan de woonomgeving stellen. De hoge prioriteit die aan het veilig buiten spelen wordt toegekend blijkt ook uit de migratiepatronen van gezinnen met kinderen de afgelopen tientallen jaren. Zij die het zich konden veroorloven verlieten in grote getale de (binnen)steden om zich te vestigen in de nieuwbouwwijken of in de randgemeenten met ruimere en kindvriendelijker woongebieden.
Recentelijk heeft de gemeente Utrecht deze tendens gesignaleerd en er ook concreet iets tegenover gesteld. In de nota 'Kind en Openbare ruimte' wordt door de Gemeenteraad een kindvriendelijk beleid voorgesteld dat er op gericht is om de gezinnen met kinderen voor de stad te behouden. Daarbij is zelfs een nieuwe slogan ingevoerd: "Van Utrecht naar JIJ-trecht". De wethouder mevrouw Rijckenberg heeft u daarover in haar openingstoespraak al meer verteld.
In het licht van de actuele Volkshuisvestingsopgave voor Nederland van 1,1 miljoen nieuw te bouwen woningen in de komende 15 jaar (bekend als het VINEX-beleid) is het van groot belang om ons bezig te houden met het recht van de jeugd op het gebruik van de openbare ruimte. Het ziet er immers naar uit dat die woningbouw grotendeels in grote dichtheden zal gaan plaatsvinden. Je kunt je dan afvragen of het recht op (speel)ruimte van kinderen daarbij niet snel in de verdrukking zal komen. Dat is immers in de huidige situaties al vaak het geval. Het gaat er voor ons als beleidsmakers niet alleen om of kinderen en jeugdigen het recht op ruimte hebben, maar evenzeer of ze het ook verwezenlijkt krijgen.
In deze inleiding zal ik mij bezighouden met het beantwoorden van de beide genoemde vragen naar de legitimiteit en de juridische status van het recht op ruimte voor de jeugd. Ik wil in kort bestek met u vanuit de verschillende invalshoeken de legitimiteit nagaan van de aanspraken die de jeugd heeft op de openbare ruimte. Vanuit historisch, pedagogisch, ontwikkelingspsychologisch, juridisch en beleidsmatig perspectief.
Historisch gezien
De geschiedenis vertelt ons ook veel over het spelen op straat. Een paar illustraties daarvan. De meesten van u kennen het beroemde schilderij van Pieter Breughel de Oudere uit 1560 dat de kinderspelen in de Middeleeuwse straten uitbeeldt. Maar ook Jetses gaf in zijn prachtige illustraties begin deze eeuw de jeugd op straat vechtend weer. Jacob Cats wees in verschillende van zijn gedichten ook op de gevaren die de straat voor de jeugd kon inhouden[^1].
Vorig jaar op het Holland Festival voor oude Muziek werd de betekenis van de straat voor jongeren 'door de eeuwen heen' nog eens treffend geïllustreerd tijdens een optreden van het muziekgezelschap Camerata Trajectina. Daarin werd de 17e-eeuwse beiaardier Jacob van Eyck ten tonele gevoerd met zijn liederen over "Romantiek op het Janskerkhof". Deze liederen geven een indringende en humoristische kijk op de ontmoetingen van de jongeren op het Janskerkhof (een nu nog zeer bekende winkelstraat in het centrum van Utrecht) in de 17e eeuw.
Maar laten we vooral ook onze persoonlijke jeugdherinneringen niet vergeten aan het buitenspelen. Eigen herinneringen zijn in dit verband van belang. Wanneer u werkelijk eens stilstaat bij uw eigen beelden van toen, dan zult u merken dat u daaraan hele krachtige impulsen kunt ontlenen voor het speelruimtebeleid. Vandaaruit weet je wat echt belangrijk is voor kinderen als het om buitenspelen gaat.
Conclusie: de straat is van ouds een vanzelfsprekend terrein voor kinderen en jongeren. Het zich op straat begeven was weliswaar niet altijd zonder problemen of gevaren, maar het recht van de jeugd op de straat werd nooit echt betwist.
Wetenschappelijk gezien:
De laatste 20 jaar is het buitenspelen, de activiteiten van kinderen en jongeren op straat, vanuit verschillende disciplines onderzocht. Met name door Joost van Andel, ontwikkelingspsycholoog aan de TU-Eindhoven, die hier vandaag zelf u zal vertellen over het gebruik van de openbare ruimte door de jeugd.
Maar ik wil daarnaast ook noemen de pedagogen Bleeker en Mulderij die in de 70er en 80er jaren vooral naam maakten met hun onderzoeken gericht op de beleving van de woonomgeving door jonge kinderen. En niet te vergeten de Belgische pedagoog Jan van Gils die aandacht heeft gevestigd op de betekenis van verschillende typen woonomgevingen voor de ontwikkeling van het creatieve spel.
Ook verschillende Amerikaanse onderzoekers hebben de betekenis van de woonomgeving voor kinderen en hun ontwikkeling onder de aandacht gebracht. Ik noem u er twee, te weten Robin Moore en Roger Hart. Zij hebben onder andere benadrukt hoe belangrijk de woonomgeving is voor kinderen als kennismaking en ontdekking en exploratie van de wereld, waarin zij geacht worden zich te ontwikkelen tot competente volwassenen en volwaardige burgers van de samenleving. Daarbij speelde ook de theorie van de Franse psycholoog Piaget over het verband tussen spelen en de cognitieve ontwikkeling van kinderen een belangrijke rol.
Al de hier genoemde onderzoekers hebben belangrijke bijdragen geleverd als inhoudelijke onderbouwing van het speelruimtebeleid zoals wij dat nu kennen.
De Nederlandse sociaal-pedagoog Hazekamp - enkele van u wellicht bekend van onze vorige themadag over JOP's - heeft het rondhangen van jongeren in de woonomgeving in de huidige tijd (d.w.z. begin 80er jaren) onderzocht. Hazekamp maakt duidelijk dat het een behoefte van veel jongeren is zich op straat te manifesteren en bepaalde plekken als de hunne te beschouwen. Het samen jong zijn speelt zich in deze eeuw ook steeds meer onder dak af, zowel in de commerciële sfeer, het café, de disco als niet-commerciële sfeer zoals het open jongerenwerk. Hazekamp wijst de provobeweging aan als het gaat om een hernieuwde legitimering van het rondhangen op straat. Dit ging daarmee in tegen de toenemende functionaliteit van de moderne stedebouw, waarin het verkeer zo'n dominante plaats heeft gekregen. Hoewel, ook door de jongeren zelf, het rondhangen in de buurt niet altijd als hoogstaand gedrag wordt beschouwd, concludeert Hazekamp dat het rondhangen voor jongeren een zeer betekenisvol tijdverdrijf is[^2].
Ook wil ik wijzen op het betoog van de ontwikkelingspsycholoog Micha de Winter. De Winter wijst op de betekenis van ruimte voor 'De kwaliteit van het kinderlijk bestaan'[^3]. In zijn oratie met deze titel pleit de Winter (1990) voor een herwaardering van de manier waarop de samenleving jeugdigen tegemoet treedt. In dat verband stelt hij voor de klassieke drie R's van de vroegere kindzorg: Rust, Reinheid en Regelmaat te vervangen door drie nieuwe, nl. Recht, Ruimte en Respect voor jeugdigen. Over Ruimte voor jeugdigen zegt de Winter: "Ruimte, zowel in de materiële als in psychologische zin. Ruimte om op te groeien, om te spelen, maar ook, ruimte om zich op de samenleving te oriënteren, anders dan alleen via de hongerige media".
De Winter verwijst ook naar het programma van de World Health Organisation "Health for All by the year 2000" en het 'ecologische gezondheidsconcept', waarop de WHO zich baseert. In dat kader wordt de aandacht gevestigd op de omringende leefwereld als factor voor de gezondheid die men kan beïnvloeden. De Winter spreekt in dat verband onder meer van "de intermediaire maatschappelijke processen: het milieu, het verkeer, de buurt [...], kortom allerlei zaken die uiteindelijk met de gezondheid in verband staan."
Samenvattend komt het betoog van De Winter, in zijn eigen woorden, neer op de stelling. "Een samenleving die in haar eigen toekomst gelooft, investeert in 'grote gezondheid', in recht, ruimte en respect voor haar kinderen" (De Winter, 1990, blz.27).
Conclusie: De fundamentele betekenis van de woonomgeving als ruimte voor de jeugd wordt door een groot aantal wetenschappelijke gegevens in binnen- en buitenland onderbouwd. Dat vormt een stevige, legitieme basis voor een adequaat lokaal speelruimtebeleid.
Juridisch gezien:
Maar natuurlijk bent u ook geïnteresseerd in de regelgeving die van belang is voor speelruimtebeleid van de gemeenten. In dit verband zijn zowel nationale als internationale kaders van belang.
Nationale wetgeving
In Nederland bestaat geen wetgeving die speelruimte in woongebieden specifiek regelt. In het verleden is er echter wel eens een poging ondernomen om regelgeving op landelijk niveau te ontwikkelen. In 1981 is daartoe vanuit twee ministeries - te weten van Welzijn (WVC, nu VWS) en Ruimtelijke Ordening (VROM) - een Werkgroep Speelruimtewet ingesteld. Helaas trok het ministerie VROM zich tijdens de rit van de opdracht terug. De Werkgroep heeft haar werk toen voortgezet onder auspiciën van een ministerie en haar voorstellen in haar rapportage in 1983 aan het ministerie van WVC aangeboden. De minister heeft ze echter niet overgenomen om redenen van deregulering en decentralisatie van beleid.
Het ministerie koos voor een typisch Nederlandse oplossing door de uitgave van Het Speel-ruimteplan (1986) mogelijk te maken en ter beschikking te stellen van alle gemeentebesturen. Daarmee erkende het ministerie wel het grote belang van goede voorzieningen voor het spelen in de woonomgeving.
Deze oplossing stimuleerde een adequaat speelruimtebeleid zonder dit echter met dwingende regelgeving aan gemeenten op te leggen. In die periode werd aan de autonomie van de gemeente steeds meer waarde toegekend. Een belangrijke illustratie hiervan is de liberalisering van de Wet op de Ruimtelijke Ordening die juist in 1983 (ten tijde van de aanbieding van de rapportage door de Werkgroep) werd doorgevoerd en daarmee ook de eigen lokale verantwoordelijkheid voor een volwaardig leefmilieu. Het Speelruimteplan informeerde alle gemeenten in dat verband over de eisen die aan kindvriendelijke woongebieden dienen te worden gesteld.
Terzelfder tijd werd de zgn. Kaderwet Welzijn, een ontwerpwet, teruggetrokken, waardoor ook ten aanzien van de participatie van bewoners geen regels meer werden gesteld. In het advies van de Werkgroep was dat de andere pijler waarop speelruimtebeleid was gebaseerd: door voor te schrijven dat bewoners moesten worden betrokken bij de inrichting van het woongebied zou het belang van speelruimte ook gediend zijn.
Internationale verdragen
Steeds meer worden ook de ontwikkelingen op internationaal niveau voor ons van belang. Zo ook wat betreft de belangen van kinderen. Op 20 november 1989 is door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties een Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind vastgesteld. Deze verklaring bevat een groot aantal artikelen over de rechten van kinderen, waaronder ook een artikel over het recht op "rust en vrije tijd, op deelneming aan spel en recreatieve bezigheden passend bij de leeftijd van het kind" (artikel 31)[^4]. Algemeen wordt als grootste betekenis van dit VN-verdrag aangemerkt dat kinderen hier voor het eerst in plaats van rechtsobject de status van rechts subject wordt toegekend. Dit verdrag is al door meer dan 150 lidstaten geratificeerd en inmiddels ook door ons land[^5]. Als mogelijke positieve verklaring voor de late ratificering door Nederland kan wellicht worden aangevoerd dat de Nederlandse staat dit verdrag zo serieus neemt dat ze, alvorens tot ratificering over te gaan, er zeker van wil zijn dit verdrag ook te kunnen nakomen. In Nederland is Defence for Children International (DCI) te Amsterdam de organisatie die opkomt voor de belangen van kinderen zoals ze in het verdrag genoemd worden en voorlichting erover verzorgt. Het DCI geeft onder meer ook de volledige tekst van het VN-verdrag in Nederlandse vertaling uit[^6]. In dat verband is in november 1993 ook een themanummer van het Tijdschrift voor Jeugdhulpverlening en Jeugdwerk (TJJ) over de rechten voor kinderen samengesteld[^7]. Een artikel daarin van de hand van José Rijnen gaat specifiek over speelruimte. Rijnen pleit in haar artikel overigens vooral voor het betrekken van de jeugd bij het speelruimtebeleid[^8]. Het VN-verdrag zelf wijdt hier ook verschillende artikelen aan, met name de artikelen 12 (over het recht van een kind om zijn visie te geven over alle zaken die het kind aangaan) en 13 (over de vrijheid van meningsuiting en om informatie te verzamelen en te verspreiden).
Beleidsmatig gezien:
De beleidsmatige invalshoek is in het voorafgaande eigenlijk al verschillende malen aan de orde geweest met betrekking tot het thema 'jeugd en woonomgeving'. Met betrekking tot het recht op ruimte voor de jeugd wil ik de volgende beleidsmatige ontwikkelingen noemen.
De decentralisatie van het welzijnsbeleid die met name in de Welzijnswet van 1987 zijn beslag heeft gekregen. In dat verband zijn de rijksbudgetten voor jeugdbeleid naar het Gemeentefonds overgeheveld, waarmee de gemeenten veel meer vrijheid kregen voor een eigen prioriteitstelling bij de besteding van deze financiële middelen. Ze waren zelfs niet meer geoormerkt voor jeugd!
Door het ministerie van WVC zijn in het kader van die decentralisatie experimenten samenhangend jeugdbeleid opgezet in 13 gemeenten. Het speelruimtebeleid vormde in verschillende van die gemeenten een heel duidelijk onderdeel daarvan. Daarbij stond met name ook de participatie van de belanghebbende jeugdigen voorop evenals de samenhang met de overige beleidsmaatregelen voor de jeugd. Bijvoorbeeld in de gemeente Sneek is in dit verband goede ervaring opgedaan met de methodiek van het speelruimteplan.
Participatie staat momenteel centraal in de verschillende nota's jeugdbeleid zoals deze, nog tot halverwege 1994 onder het vorige kabinet door het ministerie van WVC zijn uitgegeven. Participatie wordt aangewezen als een centraal element van gemeentelijk jeugdbeleid. De meest voorkomende uitwerking daarvan is het (wijksgewijs) samen met kinderen en jongeren plannen en beheren van speelvoorzieningen. Zie ook het al eerder genoemde voorbeeld van de kinderconferenties in de gemeente Utrecht. In elke wijk werden die conferenties op een geheel eigen wijze georganiseerd en ook bleek dat er heel verschillende thema's door de kinderen worden aangekaart. Maar ook een groot aantal andere gemeenten hebben inmiddels ervaring opgedaan met jeugdparticipatie. En een groeiende stroom literatuur getuigt hier ook van.
In 1993 heeft de Raad voor het Jeugdbeleid een Nota Kinderbeleid vastgesteld. Dit breed samengestelde advieslichaam heeft hiermee een visie op samenhangend kinderbeleid (kinderen tot 12 jaar) gepresenteerd en onderstreept in dat verband ook het grote belang van goede speelvoorzieningen en in het algemeen een kindvriendelijk bouwbeleid voor woongebieden. De Raad beveelt daarin natuurlijk ook aan kinderen zelf te betrekken bij het speelruimtebeleid. Maar ook beveeelt de Raad de ontwikkeling van nationale wetgeving aan om zodoende voldoende speelruimte voor kinderen te kunnen garanderen.
Participatie van jeugdigen als optiek voor jeugdbeleid ontwikkelt zich in ons land ook sterk onder invloed van internationale en meer in het bijzonder Europese ontwikkelingen. In het verband van het VN-verdrag inzake de Rechten van het Kind hebben we kinderparticipatie hier al genoemd. Maar ook moet hier vermeld worden dat de Raad van Europa in februari 1992 een 'Charter voor de participatie van jongeren op lokaal en regionaal niveau'[^9] heeft aanvaard. Dit Charter heeft met name betrekking op jongeren van 16 - 25 jaar. Dit charter doet een krachtig beroep op alle lokale en regionale overheden in Europa om jongeren meer en daadwerkelijk te betrekken bij het beleid over zaken die jongeren betreffen.
Tot besluit
Als conclusie van dit verhaal kunnen we stellen dat voor gemeentelijk speelruimtebeleid de rechten van kinderen een belangrijk kader vormen. Het gaat daarbij om beleid dat inspeelt op de fundamentele rechten van kinderen, zoals het recht van een kind op recreatie en spel, het recht om gehoord te worden, het recht op een vrije meningsuiting en het recht op informatie. Dat is het juridisch kader voor de aanspraken die kinderen en jongeren kunnen doen gelden op de openbare ruimte en op deelname aan de besluitvorming over de inrichting in dat kader.
Voordracht uitgesproken door drs. Domien Verwer, Bestuurslid Stichting Speelruimte, Amersfoort, op 10 november 1994 te Utrecht.
Noten:
[^1]: Dresen Coenders, M. e.a.: "Het eeuwige rondhangen" in: Jeugd en Samenleving (februari/ maart 1991 2/3).
[^2]: Hazekamp, J. (1985): Rondhangen als tijdverdrijf. Over het onder elkaar zijn van jongens en meisjes in de vrije tijd, Pedagogische Publicaties VU Uitgeverij, Amsterdam.
[^3]: Winter, M. de (1990): De kwaliteit van het kinderlijk bestaan, R.U.U., Landelijke Vereniging voor Thuiszorg, Bunnik.
[^4]: Verdrag inzake de Rechten van het Kind (1989), Verenigde Naties.
[^5]: Op de themadag was ratificatie door Nederland nog geen feit. Maar 12 dagen daarna wel. Op 22 november 1994 is de wet die ratificering van het VN-Verdag inzake de Rechten van het Kind regelt namelijk ook door de Eerste Kamer aanvaard. Met publicatie daarvan in het Staatsblad heeft het verdrag nu ook in Nederland kracht van wet.
[^6]: Defence for Children International - Nederland. Het adres van DCI: Kinderrechtenhuis, Hooglandse Kerkgracht 17 G, 2312 HS Leiden.
[^7]: Rechten voor Kinderen, Tijdschrift voor Jeugdhulpverlening en Jeugdwerk, Jrg. 5, nr.11 (themanummer), november 1993, Amersfoort.
[^8]: Rijnen, J. (1993): "Nederlandse kinderen ontberen de broodnodige ruimte - Recht op spel", TJJ jrg 5, nr. 11 blz. 62-65.
[^9]: Raad van Europa (1992) 'The development of an integrated approach to Youth Policy Planning at Local Level', kenmerk JE-LP (92)
